大規模災害における応急救助のあり方
平成８年５月
厚生省・災害救助研究会
報告のポイント
１．報告の位置付け
● 災害救助法を中心とする応急救助全般について、阪神・淡路大震災における取組みを総括の上、分析・整理し、今後のあり方を提言した初めてのもの。
● 特に、高齢者、障害者等の要援護者対策やボランティア活動と行政との連携など、今日的な課題についても取り上げられていること。
● 報告書には数多くの新しい視点や理念の他に具体的な対応策が示されており、これ自体で応急救助マニュアルとしても活用できるものであること。
● ①「自分の身は自分で守るという自助努力の精神に基づき、住民一人々が平常時から３日分程度の食料・水等を備蓄しておくべきである」、②「古着など送り手にとって不必要なものは受け手にとっても不必要な場合が多く、未使用のものが望ましい」といった、国民一般を対象にその意識変革を望む提言も含まれていること。
２．新しい視点や理念の提示
【共通事項】
（阪神・淡路大震災の特徴－「豊かな社会における災害」等６類型）
● 応急救助を実施する観点からその特徴として、①被害が極めて大きく、被災地域が広域に及んだ「大規模災害」、②人口が密集した大都市における「大都市型災害」、③犠牲者の約半数が６０才以上という「高齢社会型災害」であること、またこうした災害の結果、④今なお多くの人々が応急仮設住宅で生活している「長期型災害」、⑤応急救助のみならず保健・医療・福祉サ－ビスの提供といった面で多くの課題が提起された「複合型災害」、⑥災害救助法が制定された昭和２０年代と比べ、国民の生活水準が飛躍的に向上し、ボランティアが重要な役割を果たした「豊かな社会における災害」であるとの、６類型を挙げていること。
（検討の視点ー社会環境の変化への対応等５つの視点）
● 今後の応急救助のあり方を検討する上で必要な視点として、①衣食住ニ－ズの多様化・長期化への対応、③時間の経過によるニ－ズの変化への対応、④一般の施策との連携による総合的な対応、⑤ボランティア活動への対応を挙げ、これに基づき提言していること。
（住民一人々の自助努力）
● 行政による組織的な応急救助活動が行われるまでには一定の時間を要するとし、住民一人々が平常時からの３日分程度の食料・水等を備蓄するなど、自分の身は自分で守るとの自助努力を求めていること。
【個別事項】
（被災者のニ－ズに即した情報の提供）
● 被災者が「情報飢餓」に陥ることのないよう迅速・的確な情報の提供が不可欠であるが、被災者に必要な情報は時間の経過に伴い刻々と変化することから、被災者ニ－ズに即した情報の提供が必要としていること。
特に、被災後一定の時間が経過した際には、公営住宅の建設等の将来の生活に希望を持てるような情報の提供が大切としていること。
（住民、ボランティア一体となった避難所の運営）
● 管理責任者の配置など運営体制を充実させることとし、この場合には被災住民はもちろん、ボランティアとも一体となった運営を求めていること。
（コミュニティ－づくりへの配慮）
● 応急仮設住宅での生活が長期化すると見込まれる場合には、高齢者が集中するような入居方法の回避、広場や集会所の設置などのコミュニティ－づくりに配慮すべきとしていること。
（応急仮設住宅の撤去に伴う問題）
● 前例のない大量の応急仮設住宅を建設したことを指摘し、撤去に伴う費用の負担のあり方について何らかのルールづくりの検討を求めていること。
（平常時からの福祉施策の充実）
● 災害時に必要となる保健・医療・福祉サービスを地方公共団体が円滑に提供するためには、何よりも平常時からの、老人保健福祉計画等に基づく地道な努力が必要であることを指摘していること。
（ボランティア活動の評価）
● ボランティア活動が救援活動のなかで発揮した、既存制度にとらわれない機動性、柔軟性、多様性等を積極的に評価し、その自主性を損なわないように配慮しつつ、行政側の積極的な連携・支援を求めていること。
（ボランティアのネットワークづくり）
● ボランティア団体間の情報交換やお互いの特徴を生かしあうためのネットワ－クづくりが不可欠であるとするとともに、企業や労働組合のボランティア活動も活発であったことから、ボランティア団体と企業、労働組合とのネットワ－ク化という視点も重要としていること。
（不要な場合も多い救援物資）
● 古着を救援物資として望ましくないものとして例示するとともに、膨大な救援物資の仕分けや配分に要する時間と労力を勘案すると、物資より金銭の方が効果的な援助になる場合が多いことを指摘していること。
３．具体的提言
上記の視点や理念を踏まえ、各事項について数多くの具体的な提言を行っていること。
（応急救助の実施体制）
今回の災害では職員自身やその家族が被災したこと、公共交通機関が途絶したことから応急救助を実施する要員不足が生じたことや災害救助に精通した職員が少なかったことを挙げ、地方公共団体自らが職員参集体制を整備することを基本に、広域的応援体制の整備等を求めていること。
● 職員の自発的参集体制の整備。災害においても利用可能な移動手段の確保。
● 地方公共団体相互による職員の派遣や救援物資の提供に関する協定の締結。
● 災害担当職員に対する実践的な研修の実施。
（情報の収集・提供）
今回の災害では通信手段の寸断や要員不足により、被害状況の把握や関係機関への連絡が遅れたこと、被災者への情報提供が十分でなかったことを挙げ、多様な通信手段の確保はもとより、被災者への情報提供の手法についても具体的に提言していること。
● 被災者への迅速・的確な情報提供のため、パソコン、ファックス、ミニＦＭ等の多様な手段の活用。特に□・聴覚障害者や外国人に対するきめ細かな配慮（手話通訳、文字放送、外国語等）。
（避難所の設置・運営）
今回の災害では、避難所の不足に加え、被災者の状況把握が遅れたこと、避難生活の長期化に伴いプライバシーの確保等の生活環境の整備が課題となったことを挙げ、避難備、備品を明示していること。
● 学校、社会福祉施設等公共施設に加え、民間施設を利用することとし、特に地域コミュニティーの中核として重要な学校については、その確保のため教育委員会との事前協議をしておくこと。
● 避難所管理者を配置することとし、そのための運営マニュアルの作成。
● 間仕切り、更衣室、洗濯機、テレビ・ラジオ、仮設風呂、冷暖房機器等生活環境の充実のための設備や備品の必要に応じた配備。
（応急仮設住宅）
今回の災害では、被災地周辺に用地の確保が困難であったこと、間取りや仕様の面で不満が多かったこと、高齢者が集中する応急仮設住宅が発生したことに加え、長期化に伴いコミュニティーづくりが課題となったことを挙げ、用地の確保、住居としてのハ－ド面の改善、入居決定の工夫等のほか、コミュニティーづくりについても具体的に提言していること。
● 公有地を原則としつつも、あらかじめ国有地、民有地も含めた建設用地の確保。
● １Ｋ、共同住宅など世帯構成や健康状況に応じた多様なタイプの供給。
● バリアフリ－仕様にするなど標準仕様の改善。
● 被災前のコミュニティ－単位の入居、一定割合の事前の設定等による高齢者の集中の回避。
● コミュニティーづくりの拠点として、「ふれあいセンター」（集会所）の設置のルール化。
● 撤去・復元に関する費用負担のあり方についてのル－ルづくりの検討。
（高齢者・障害者等要援護者への支援）
今回の災害では、要援護者の状況把握が遅れたこと、避難所や応急仮設住宅での生活に数多くの支障があったことに加え、福祉部局の職員が災害救助業務に忙殺されて要援護者対策を十分に実施できなかったこと等を挙げ、地域住民と一体となった安否の確認、施設のハ－ド面での改善、要員の確保、平常時からの保健・医療・福祉施策の充実に加え、新規に福祉避難所の構想を打ち出していること。
● 福祉事務所による、福祉関係者、ボランティア団体と一体となった安否確認の実施
● 避難所、応急仮設住宅について、障害者用トイレの設置、バリアフリー仕様等の構造上の配慮。
● 社会福祉施設を利用し、災害時に要援護者を一時的に受け入れる「福祉避難所」（仮称）の設置。
● 災害時においても要援護者対策が適切に実施されるよう市町村福祉部局の担当業務マニュアルの作成。
● ヘルパ－の派遣、特別養護老人ホ－ムの建設等の保健・医療・福祉施策の充実。
（ボランティア活動と行政との連携）
今回の災害におけるボランティアの活躍を今後に生かすため、行政側とボランティアとの連携・協力方策を明らかにするとともに、地方公共団体による支援のための基盤整備等の必要性を指摘していること。
● 行政側とボランティアの連携・協力のためのガイドラインの作成。
● ボランティアコ－ディネ－タ－の養成・配置。
● 活動拠点づくり、活動参加プログラムの開発等の基盤整備、各種基金等からの助成
（救援物資・義援金の受入れ・配分）
今回の災害で示された国民各層の善意を認めつつも、救援物資の受入れと配分に要した時間と労力が膨大であったことを挙げ、その改善方法を具体的に提言していること。また、義援金についても、公平性、迅速性、透明性の確保を求めていること。
● 救援物資の送り手の配慮：①品目別の区別・梱包、②識別表による内容の表示、③未使用品の提供、④運送業者の活用
● 救援物資を送る際の内容表示のための識別基準の作成。
● 使用目的を明示して寄付をする「ドナ－ズチョイス」の取扱を含め、義援金の配分基準、公表等に関するガイドラインの作成。
４．委員会の構成等
（委員会の構成）
● 研究会メンバー１１名のうち、地元からは実際に活動に当たった者を含め５人が参加したこと。
（被災地事情の把握）
●ともに、研究会として現地を視察するなど被災地の事情を実地に把握した上で検討を進めたこと。
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